El conflicto entre el gobernador Daniel Scioli y la Casa Rosada por el envío de fondos de la Nación a la provincia, repuso en la agenda el eterno dilema de la coparticipación argentina. El politólogo e investigador de la Universidad Di Tella, Carlos Gervasoni, se ha concentrado en estudiar este el sistema federal y en una entrevista con La Política Online analizó sus aciertos y fallas más evidentes

Gervasoni señala que el problema de Scioli – y de cualquiera que gobierne la provincia- es estructural, ya que “Buenos Aires está desfinanciada desde hace mucho tiempo: por lo menos desde el gobierno de Armendáriz hasta hoy. Aporta muchísimo a la torta general y recibe muy poco, entonces se gobierna de modo mucho más difícil, con parches como el Fondo del Conurbano o con dinero que Nación manda discrecionalmente”.

Doctorado en la Universidad de Notre Dame, las investigaciones de Gervasoni hicieron eje en las consecuencias políticas de la coparticipación argentina y su sistema de federalismo fiscal, al que califica como “uno de los más desequilibrados del mundo”.

¿Es el esfuerzo de la provincias ricas como Buenos Aires y Sante Fe la contracara que explica la estructura feudal de provincias pequeñas que viven de la renta nacional? ¿La coparticipación incentiva la irresponsabilidad política de gobernadores que resignan sus funciones tributarias básicas para evitar pagar costos políticos?

“Hay un grupo creciente de politólogos que nos hemos ido involucrando en el estudio del federalismo fiscal porque tiene muchos efectos políticos. Tiene importantísimas consecuencias: una de ellas es que produce una serie de provincias rentísticas, provincias que viven casi exclusivamente de los fondos del federalismo fiscal, dependientes de la plata que se les gira. Son distritos aportan muy poquito a la torta general pero reciben muchísimo dinero per cápita. No tanto en números absolutos pero sí enormes cantidades per cápita: Santa Cruz, La Rioja o Formosa reciben 6 o 7 veces más que Buenos Aires. Eso no ocurre en ningún federalismo del mundo. Algunas provincias o estados pueden recibir un 20 o 30 por ciento más que otro. Pero siete veces más es algo excepcional. El federalismo fiscal es uno de los más desequilibrados del mundo en este sentido”, señala Gervasoni.

¿Cuál es la lógica que predomina en el sistema argentino?

Mientras que Santa Cruz es una de la provincias más ricas del país, es la segunda que recibe en fondos per cápita. Recibe tres veces más que Salta, que es muchísimas veces más pobre. Es decir que ni siquiera tiene un objetivo de redistribución del ingreso, sino que sigue una lógica política complicada que beneficia a las pequeñas y despobladas, sean ricas o pobres. Santa Cruz y Formosa son emblemas en ese sentido.

 ¿Esas “provincias rentísticas”, como usted las llama, están renunciado a su potestad tributaria en los hechos?

Sí, reciben tanto dinero que no les hace falta recaudar tantos impuestos propios. Pero están tan beneficiadas por el federalismo fiscal – y a veces por la regalías petroleras, como Santa Cruz o Chubut- que hacen un muy pequeño esfuerzo fiscal y recaudan poquísimo. La tipología de provincias rentísticas yo la tomo del concepto de rentier state, tan desarrollado por la ciencia política para analizar los pequeños estados petroleros de Medio Oriente y el Golfo Pérsico.

 ¿Cómo funciona esos estados rentísticos y en qué se parecen a la provincias argentinas?

Son estados que no viven de recaudar impuestos sino de apropiarse de una renta natural con un precio internacional muy alto. Es el caso de Kuwait. No cobra impuestos, tiene poca población, muchos recursos y todos allí dependen del Estado. Esas teorías explican la falta de democratización en esos pequeños países petroleros. Cuando realizamos trabajo de campo en el interior del país, verificamos que esto es así: la mitad del empleo es público, los desempleados dependen de planes del Estado, los medios viven de la pauta, los empresarios viven de contratos con el Estado provincial. ¿Cómo va a formarse una oposición en esos distritos?

Para decirlo académicamente, hay una enorme ventaja de quien ocupa el gobierno. Y, dicho de otra manera, esos tipos tienen la vaca atada: cuentan con una caja enorme, pueden gastar mucho, no pagan costos políticos por reformas tributarias o cobrar altos impuestos y tiene la estructura económica que hace que todos dependan en alguna medida del estado provincial. Así se ven lugares como La Rioja, San Luis o Santa Cruz, con gobiernos reelegidos desde 1983 y con mayorías abrumadoras del 60 o 70 por ciento de los votos.

Ganadores y perdedores

¿Buenos aires es la gran perdedora en este sistema?

Buenos Aires que está desfinanciada desde hace mucho tiempo, por lo menos desde el gobierno de Armendáriz hasta hoy. Tiene el 38 por ciento de la población, recibe alrededor del 21 por ciento de coparticipación y no es para nada una de las provincias mas ricas del país: los principales bolsones de pobreza están en el Gran Buenos Aires. Aporta muchísimo a la torta general y recibe muy poco, entonces se gobierna de modo mucho más difícil: con parches como el Fondo del Conurbano o con dinero que Nación manda discrecionalmente cuando parece haber un incendio cerca. Que es dinero discrecional, no son transferencias automáticas y por eso Cristina está en todo su derecho de no enviarlo si así lo considera. Y eso es legal porque el sistema está mal, pero es potestad del Poder Ejecutivo Nacional no hacerlo.

¿Scioli es un gobernador que teme pagar costos políticos y dar esta batalla de fondo?

Yo no lo evaluaría tan mal. Scioli desde que asumió fue muy activo en la recaudación propia, a través de Arba principalmente. Creo que él entendió que, al ser una provincia tan desfinanciada, tiene incentivos muy fuertes para salir a buscar una recaudación propia. Porque además es un distrito muy difícil de “salvar”. El gobernador de Formosa puede obtener 30 millones de pesos excepcionales ante alguna crisis. Pero en la Provincia de Buenos Aires, con 30 millones de pesos no pagás nada que pueda desactivar una crisis. Al igual que Córdoba o Santa Fe, sabe que debe recaudar porque con lo que recibe de coparticipación no basta y nunca le va a alcanzar. Además, los impuestos provinciales igual son pocos: sellos, impuestos inmobiliarios, ingresos brutos. Los grandes impuestos argentinos son nacionales. Buenos Aires es la gran perjudicada de la coparticipación. Y esto genera problemas serios.

¿El fortalecimiento de las arcas nacionales en detrimento de las provinciales se acentuó durante el kirchnerismo?

Sólo en parte. El origen de esta situación desequilibrada está antes: en De la Rúa y su ministro Domingo Cavallo, con la creación del impuesto al cheque, que no se coparticipa. Luego empeora con las retenciones, efectivizadas por Eduardo Duhalde en el 2002. Esos dos impuestos no son coparticipables. Durante el kirchnerismo, una fracción de la retenciones se comenzaron a coparticipar, que es el llamado “Fondo Sojero Solidario”. Lo que sí ocurrió durante el gobierno de Cristina Kirchner fue que el gobierno nacional le hizo trampa a la las provincias con la nacionalización de las AFJP. Cuando se privatizó el sistema previsional se generó un problema fiscal enorme: el Estado nacional dejo de recaudar pero debía seguir pagándole a jubilados que seguían en el sistema estatal. Esa brecha fiscal que se generó en los 90 fue financiada mediante un acuerdo fiscal, la llamada “precoparticipación del 15 por ciento”: fondos que eran retenidos por la Nación para financiar esa transferencia al sistema privado. Eso fue acordado en un pacto, la trampa surge cuando el sistema se vuelve a nacionalizar durante el gobierno de Cristina, entonces ése 15 por ciento queda en manos de Nación, pero ahora ya no hay nada que financiar. La provincia de Santa Fe está llevando adelante un juicio para pedir que le restituyan esos fondos. Entonces, vía impuesto al cheque, vía impuesto a la retenciones y vía este 15 por ciento de las AFJP, lo que ocurrió es que del total de la masa de impuestos el porcentaje que va a las provincias se achicó bastante.

Sin embargo, se agrandó en términos absolutos...

Si bien el porcentaje es menor, esa masa de impuesto recaudados aumentó mucho. Por la prosperidad y el crecimiento económico, por la inflación y por nuevos impuestos. Es decir que las provincias perdieron en términos relativos pero no en términos absolutos: tiene menos pero de una masa más grande. Lo que creo que está ocurriendo es que por primera vez la masa de fondos recaudados dejó de crecer. Entrando a un proceso de recesión ya no está aumentando esa masa que se recaudaba.

La concentración

¿Ese proceso de concentración en el Gobierno nacional fue el que permitió el desendeudamiento luego de la crisis de 2001?

Si, así es, Argentina se ha desendeudado principalmente a través de renegociaciones muy duras que se llevaron a cabo durante el gobierno Néstor Kirchner. Y además a través de grandes superávit fiscales que hubo durante su gobierno. Incluso un elogio que le hacían a Kirchner hasta los más opositores era esa ortodoxia fiscal, con sus cuentas macroeconómicas ordenadas y el cumplimiento de deudas. Pero eso se ha ido disolviendo con el tiempo. Durante la década anterior, la masa de recursos era una torta que se agrandaba y de la que todos se beneficiaban, pero el Estado nacional más que nadie. Nadie se quejaba de esto mientras la torta seguía creciendo. Por eso ese sistema desequilibrado perduró.

¿Esa fue la clave para disciplinar políticamente a gobernadores de extracciones políticas tan diferentes?

No a través de la coparticipación, que no es un mecanismo discrecional, sino a través de otros fondos, como los ATN. Con el kirchnerismo los gobernadores entienden que si no se alinean no van a recibir de la fracción que es discrecional y eso es lo que está pasando con Scioli. Las provincias chicas no tiene chance de negociar y en general siempre se han alineado con el presidente que sea. El kirchnerismo ha usado la política fiscal para obtener apoyos, claro. Pero sin necesidad de ahogarlas porque la torta ha ido creciendo año tras año a mayor o menor ritmo. Yo no sé si Scioli es mejor o pero administrador que los anteriores, pero su problema fiscal es estructural: mientras Formosa recauda el 4 por ciento de lo que gasta, o La Rioja el 6, Buenos Aires recauda el 50 por ciento de lo que gasta.

Es una provincia que puede servir de trampolín político a la presidencia pero tiene un problema fiscal estructural que puede generarle un incendio en términos sociales. Lo que ha cambiado con el kirchnerismo es el grado de condicionalidad política que se exige. Ellos han dado un paso más. Por ejemplo, Carlos Menem no les exigía a los gobernadores radicales que sean menemistas, el kirchnerismo sí les exige a los radicales que sean “radicales K”, y los radicales han entrado dócilmente a ese juego. O Cristina digitando el armado de las listas en las provincias. Esto es algo nuevo, un avance.

La estrategia de Scioli

¿La ley de emergencia económica y la emisión de cuasi monedas son recursos para llamar la atención del gobierno nacional y hacerle creer que la situación es más grave de lo que parece?

Esas versiones funcionan “para asustar” pero también son una posibilidad real. Porque ¿qué le queda a un gobernador para negociar? Tiene pocos recursos. “Si se incendia la provincia emito cuasi moneda y nos incendiamos todos”, esa es una posibilidad real ante una situación límite. Si no se le permite endeudarse, si el cristinismo le obstruye las leyes en la Legislatura provincial y se le cierran todas las salidas, creo que Scioli va a considerar emitir cuasimoneda. Scioli nunca ha sido un político desafiante. Otra opción que tiene es renunciar y dejarle la gobernación a Gabriel Mariotto, algo extremo que nadie puede imaginarse que haga. Pero sí podemos imaginarlo todos a Scioli resignándose y emitiendo cuasimoneda ¿no?

¿Cómo evalúa la extensión de contratos a los bingos?

Son medidas que empeoran la calidad de gobierno, pero Scioli no tiene tiempo ahora, tiene que encontrar el dinero disponible. Ésa es la calidad de las políticas públicas argentinas: improvisación y discrecionalidad. Eso no es algo típico del kirchnerismo, sino de la Argentina. Y siempre que uno quiera dinero fresco y rápido, va a pagar más interés por él.

Ante una baja en la recaudación y un escenario de déficit, ¿el gobierno nacional podrá ir cediendo recursos a las provincias cómo válvula de escape para evitar futuras crisis?

No, yo no lo creo. Más bien creo que va a hacer exactamente lo contrario. Cuando la recaudación empiece a bajar le va a tercerizar el ajuste a las provincias. Además, no hay un sólo gobernador que sea kirchnerista “puro” en el país. Probablemente sólo Lucia Corpacci en Catamarca. Alperovich, Insfrán, Scioli, la mayoría son tipos de centro derecha, muchos son pragmáticos que se adaptan a todos los tiempos, no son tipos del progresismo, ni del cristinismo. Y el gobierno por su parte, lo ha dicho claramente: “nunca vamos a ajustar ni recortar”. Entonces el ajuste se lo van a tercerizar a las provincias. La única vez que le dieron algo a las provincias fue el “Fondo Sojero de Solidaridad”, bajo la presión insoportable por aprobar la Resolución 125. No que es que yo prediga que habrá una liga de gobernadores opositores, pero sí que las relaciones se van a poner tirantes. Y eso lo vamos a ver pronto.