Augusto de la Torre
"Sale más barato emitir deuda para financiar obra pública que hacer PPP"
El ex economista en jefe del Banco Mundial para América Latina volvió a desaconsejar el programa estrella de Dietrich, si antes no se tiene una macroeconomía sólida.

Algo en Augusto de la Torre desentona. Economista de prestigio internacional, profesor de la Universidad de Columbia, ex economista en jefe del Banco Mundial para América Latina y el Caribe tras de su paso por el FMI, doctorado en Notre Dame y ex presidente del Banco Central de Ecuador, se desmarca de sus pares por su accesibilidad y bajo perfil. Autor de "Los siete pecados de las APP deficientes" junto con Heinz Rudolph para el Banco Mundial, fue el único que el año pasado aprovechó su visita al país para advertirle al Gobierno de los problemas ocultos de las Asociaciones Público-Privadas (APP) o de Participación Público- Privada (PPP).

Su tesis es más sociológica que económica: en general, cuando un país se empieza a hablar de PPP, es porque un Gobierno está en constreñido entre su necesidad de acelerar la obra pública y la falta de fondeo para pagarla; y, por lo tanto, está en condiciones menos ventajosas a la hora de negociar con el sector privado. De esta forma, muchas veces las PPP terminan resultando más caras que la obra pública tradicional. "Y en la mesa de negociaciones hay un gran ausente, que es el contribuyente, el que en verdad paga la obra ya sea con tarifas y peajes o vía impuestos".

Luego de su paso por la Conferencia Internacional de Economía y Finanzas 2018 en el Parrk Hyatt, en la que compartió panel con Guillarmo Calvo y no se ahorró advertencias para Guido Sandleris, accedió a conversar con La Política Online sobre la encrucijada en la que se encuentra el Gobierno para poder avanzar con su programa de infraestructura.

Lopetegui dio de baja los PPP por la suba del riesgo país

Recientemente hubo una parálisis tanto en Brasil como en la Argentina respecto a la construcción de obra pública por motivos de corrupción. Y a la vez vimos un renovado interés de empresas chinas y norteamericanas por reemplazar a las empresas locales y en especial en el formato PPP. Usted es un gran detractor o por lo menos advierte que estos esquemas funcionan bien solo en casos muy puntuales, ¿por qué?

Primero porque muchas personas cuando hablan de PPP incluyen todo cuando en realidad el área es más angosta de lo que la gente piensa. Por ejemplo cuando se quiere construir una carretera o un puente, muchas veces los gobiernos lo hacen contratando a una compañía privada y a veces incluso le ceden la concesión; pero eso no necesariamente es una PPP. En esos casos, el privado esta haciendo el trabajo para el gobierno y le cobra los honorarios; pero el privado no termina de incurrir en los costos ni en los riesgos, y el gobierno mantiene en su balance los riesgos que tenga esa obra. Y los tiende a financiar emitiendo deuda. El hecho de que haya un privado ahí no quiere decir que se trate de una PPP.

La PPP por definición tiene que ser una estructura en la cual parte de los riesgos y de los costos se los lleve el privado, la compañía concesionaria. El usuario, el que paga impuestos, el ciudadano normal y corriente, a lo mejor termina pagando lo mismo, porque en un caso lo hace pagando impuestos y en el otro mediante peajes. Pero el costo para la sociedades no necesariamente baja porque las obras se realicen mediante PPPs. Solo en los casos de PPPs muy eficientes -donde la ingeniería y las capacidades financieras sean tales que ese proyecto le va a abaratar a la sociedad el costo que lo paga con impuestos o con peajes.

Como decía, para que sea tal la PPP, el concesionario tiene que asumir los costos y los riesgos, o parte de ellos. Lo que observamos en la historia -y este es el motivo de mi artículo- es que, primero, que a los gobiernos les sale más barato emitir deuda para financiar la obra. Porque si no, lo tiene que financiar el sector privado y ellos tienen que terminar pagando una tasa más alta que la que el gobierno paga. Y es por eso que en los Estados Unidos no se hace mucha PPP, porque es mucho más barato socialmente hablando que el gobierno las financie y lógicamente que contrate a un constructor privado.

Lo que observamos en la historia es que a los gobiernos les sale más barato emitir deuda para financiar la obra. Y es por eso que en los Estados Unidos no se hace mucha PPP, porque es mucho más barato socialmente hablando que el gobierno las financie.

En los países donde las PPP salen bien como Inglaterra o Australia o Chile, se ve que se bajan los costos y los riesgos, y el privado se resarce de cobrarles peajes a los usuarios. Pero cuando se hacen mal, y en muchos casos se han hecho mal, lo que parecía que era una transferencia de riesgos y costes al sector privado, termina devolviéndose al gobierno que tiene que volver a absorverlos. Típicamente porque el gobierno para tratar de que las PPP salgan rápido a veces extiende demasiadas garantías a los privados. Y, una vez que las licitaciones fueron adjudicadas y los privados estás ejerciendo la concesión, muchas veces renegocian las condiciones. Y muchas veces las garantías fueron tales que cuando hay un evento inesperado, el gobierno termina con deudas...

¿Como el caso español?

Como el caso español o el mexicano.Un amigo del Ministerio de Hacienda en México me decía "Cada mes aparecía una nueva deuda que nosotros no sabíamos que existía, porque era la materialización de un contingente que estaba escondido en el contrato de una PPP".

El tema político es que, claro, al gobierno le interesa que se haga una obra de infraestructura. Lo que sucede es que la gestación bien de una obra de esta magnitud a lo mejor le lleva tres años y en esos tres años a lo mejor ya se le acaba el mandato. Entonces es lógico que el gobierno quiere que se hagan muy pronto -al comienzo del mandato para que no se le pase el tiempo- y ahí puede haber errores: licitar demasiado rápidamente, ofrecer demasiadas garantías, dejar el proceso abierto a demasiadas renegociaciones. Cuando alguien gana la licitación ya lo tiene al gobierno, digamos, enganchado. Entonces le dice "¿Sabes qué? Acabo de ver mejor la geología y la roca y parece que la cosa es más cara de lo q pensaba" y entonces te empieza a renegociar.

En un artículo de un colega mío del Banco Mundial, José Luis Guash -en el que estudió muchísimos PPP en el mundo- él observo que en promedio más del 50% de las PPP se renegocian a iniciativa del que ganó la licitación.

¿Pueden prevenirse estas renegociaciones sin que peligren las obras?

Una de las tareas interesantes es estudiar como funcionarios es el cómo yo armo la licitación para que haya menos renegociaciones, qué información necesito yo como gobierno llevar a la mesa para saber cómo distinguir bien entre los distintos licitantes, cómo me aseguro de que no me exigen garantías excesivas y que yo les pueda pasar un poco más del riesgo, cómo me aseguro de que la licitante no solo sea una buena constructora sino que sepa estructurar los paquetes de financiamiento de largo plazo para que esto salga bien. Esa es una acumulación de aprendizaje que hay que tener en cuenta: una de las cosas interesantes que Chile aprendió fue que, en algunos casos, la PPP se hace incluso si el gobierno no le da ninguna garantía y le pasa todo el riesgo al empresario, porque esos proyectos no se armaron antes porque no había coordinación ente los participantes necesarios. Se lo observa en PPPs en temas eléctricos, en aeropuertos, en puertos, en los que los privados pueden hacer negocios rentables sin la necesidad de garantías estatales.

¿Cuáles son las condiciones macroeconómicas que facilitan la gesta de estos proyectos sin garantías?

Primero necesitas capacidad de predecir. Mientras más estabilidad macroeconómica haya, más sencillo es tener horizontes largos.

Segundo, es muy útil cuando la estabilidad macroeconómica de un país también lo ha dotado de un mayor desarrollo del mercado financiero. Por ejemplo, en Chile hay importantes masas de dinero ahorrado en fondos de pensión y compañías de seguras. Entonces cuando aparece un proyecto de PPP que necesita financiamiento y está bien estructurado y bien armado, los estructuradores invitan a los inversionistas que tienen el dinero disponible en el sistema y que están interesados en realizar inversiones de largo plazo. Y, además, en moneda local con lo cual te ahorras los riesgos típicos de posibles descalces cambiarios: muchas PPPs involucran proyectos cuyo flujo de ingresos está en pesos, entonces no es conveniente que esa clase de proyectos esté financiado en dólares.

En síntesis, la estabilidad macroeconómica y la profundidad del sistema financiero en moneda local son importantes para darles mayor probabilidad de éxito a las PPPs.

Pensando en los casos particulares de Argentina y Brasil que tienen escasa estabilidad macroeconómica y Argentina en particular tampoco tiene profundidad fianciera, ¿cuál es el interés de las compañías extranjeras por ingresar en estos esquemas de obra pública? Lo vimos en ocasión del último G20 con empresas estadounidenses y chinas queriendo integrarse en UTEs para el desarrollo de PPPs.

Los privados ven un potencial de rentabilidad. Se dan cuanta deque los gobiernos están consolidando sus cuentas fiscales y sus problemas de deuda y, por lo tanto, ven que los gobiernos no tienen espacio para emitir deuda en las obras de infraestructura ni que en su balance aparezca una gran inversión publica porque se les va de las manos el déficit. Es decir, saben que los gobiernes necesitan del financiamiento privado.

Por eso, es importante que el marco regulatorio y legal esté bien armado para mitigar el riesgo de que el gobierno sea inducido rápidamente a hacer concesiones y dar garantías para atraer a los privados.

Otra cosa importante que se observó en el caso de Chile es la experticia que el gobierno necesita para armar bien los contratos es muy sofisticada. Conviene que el gobierno institucionalmente arme una unidad de PPPs para darle el servicio a todo el gobierno, y no que cada dependencia tenga su propia unidad de PPPs, porque ya que con este tipo de programas se pueden construir desde cárceles y hospitales hasta autovías, lo que observé en muchos países es que cada ministerio quiere hacer su PPP cuando no conviene porque la tecnología contractual es muy parecida independientemente de la obra.

Y esta es quizás la insistencia mayor del artículo sobre los pecados capitales de las PPPs: debemos tener esa disciplina de no pasarle la obra al privado porque sí, sino entender cómo pasarle de la mejor manera los costos, los riesgos y cómo obtener ganancias de eficiencia para la sociedad. Esto para prevenir lo peor. Y luego, es deseble tener ganancias sociales en materia de eficiencia y entender que, bien armadas, las PPPs les pueden traer al país ganancias de eficiencia para la sociedad. A la larga la sociedad termina pagando más o menos lo mismo, lo que no termina pagando vía impuestos lo paga con peajes. Si es una buena carretera, la gente esta dispuesta a pagar ese peaje.

¿Es malintencionado pensar que el interés de las empresas que quieren ingresar en reemplazo de compañías locales que están involucradas en causas de corrupción tiene que ver con estas ventajas contractuales de negociar con gobiernos como el de Temer que está de salida o el de Macri que necesita infraestructura y tiene atadas las manos por el FMI?

No son ventajas que necesariamente se van a dar, pero es un riesgo que hay tener en mente.

El peor equilibrio es que tengas un gobierno muy apurado por tener lo que en el artículo denominamos "el efecto de la construcción" o "el efecto del monumento", es decir ese incentivo de hacerlo rápido. Y luego tengas unos inversionistas y concesionarios privados que se dan cuenta que el gobierno está apurado y entonces quieran hacer la mayor ganancia posible pasándole al gobierno los mayores riesgos. Y luego tienes al usuario, al ciudadano, que es el que termina pagando, que es el gran ausente, porque no es parte de la discusión.

El peor equilibrio es que tengas un gobierno muy apurado por tener 'el efecto del monumento', inversionistas que se den cuenta y entonces quieran hacer la mayor ganancia pasándole los mayores riesgos. Y luego tienes al ciudadano, que es el gran ausente, porque no es parte de la discusión.

Entonces ¿cómo se protege al último beneficiario que es el ciudadano? Con un buen marco regulatorio, legal e institucional de contratación de este tipo de porgramas. Es mediante esa institucionalidad que se le da voz a ese ciudadano que es el que lo va a terminar pagando vía impuestos o peajes. Es un tema donde la vinculación de los riesgos es menor cuanto mejor armes ls institucionalidad de la política de PPPs.

¿Es una casualidad que estos esquemas estén tomando fuerza en la región en un momento en el que las causas de corrupción están desplazando del negocio a empresas locales? Odebrecht perdió todo en Brasil y era el gigante de la construcción de ese país y otros países. En Argentina también lo vimos con varias empresas, sin más el presidente de Techint, Paolo Rocca está procesado. ¿Es una coincidencia la confluencia histórica entre PPPs y causas de corrupción?

El espacio que se abre para que las PPPs sean atractivas, tanto en el buen sentido como el mal sentido, es muy grande. Por un lado, tienes estas grandes empresas latinas que han perdido el negocio. Y eso deja ahí un vacío.

Y luego tienes un buen número de gobiernos cuyos países tienen un gran déficit de infraestructura que necesitamos modernizar, limpiar y reconstruir para que las economías puedan crecer y las sociedades tengan mejor calidad de vida. Pero a la vez son gobiernos que tienen la necesidad de ajustar las cuentas fiscales. Estos factores se alinean para hacer PPP rápido, lo que puede resultar en malas PPPs. Cuanto mayor la urgencia, mayor es el premio q hay que ponerles a los gobiernos para que tengan bien armado ese marco institucional.

Esto no quiere decir que no haya que hacer PPP. Creo que en América Latina no vamos a solucionar este déficit si no logramos que haya una participación ordenada y bien enmarcada con el sector privado. Yo pienso que no podemos prescindir de las PPPs, pero tenemos que hacerlas bien.

¿Hay en el mundo casos existosos de PPPs en estas coyunturas como la que atraviesa Argentina de inestabilidad macroeconómica, escasa profundidad financiera en moneda local y gobierno son margen fiscal para la obra pública y empresas locales desplazadas?

No tengo suficientes puntos de observación para darle una respuesta. No sé si puedo cirtarle casos exitosos en coyunturas de apuro, lo que sí puedo citarle son aprendizajes constantes de tratar de hacer las cosas cada vez mejor. Voy a volver a darle un ejemplo de los chilenos: típicamente las licitaciones de carreteras se hacen con el criterio de quién es el que me pide peajes más bajos o menores garantías, pero lo cierto es que el riesgo de la renegociación es tan alto -y usted lo que quiere es mitigarlo- entonces lo que se les ocurrió fue decirles: "Usted dígame cuál es el flujo de ingresos que quiere tener a lo largo de los siguientes 30 años y traigámoslo a valor presente" y en el contrato ponerse de acuerdo en la tasa de descuento. Así, en lugar de activar las garantías si el concesionario que está administrando la carretera si no tuvo el suficiente tráfico vehicular y mucho peaje, ya no se le garantiza una compensación por un ingreso mínimo, el plazo se extiende automáticamente. Así, la compañía puede conseguir el flujo de ingresos deseados sin que el Estado tenga que desembolsar la diferencia por la falta de vehículos. Es una innovación sencilla, pero me pareció muy elegante que exime a los gobiernos de la necesidad de estar garantizándoles a los concesionarios un flujo mínimo.

¿Considera que es un acierto o un error político desplazar a las empresas locales de la obra pública sin sentencia firme en causas de corrupción y paralizar los pagos y por lo tanto las obras?

A ver. En primera instancia creo que deberíamos hablar de empresas concesionarias y no de constructoras porque las destrezas necesarias para la PPP no es solo ser buen constructor -eso es requisito cuando el Estado es el que financia la obra-, sino también capacidad de estructuración y viabilidad financiera. Si un país quiere que las PPPs funcionen bien, va a necesitar de estas concesionarias que poseen una constelación de destrezas que incluyen a la ingeniería financiera, además de la ingeniería constructiva. Y como estas destrezas son "complicaditas", seguramente haya que acudir a las mejores concesionarias del mundo. Típicamente se asocian con constructoras locales en consorcios. Creo que vale la pena aprovecharse de la experticia no solo ingenieril y técnica de las firmas fuertes internacionales, sino de la financiera.

Creo que es buena idea ir en busca de las concesionarias "top of the line" del mundo. Por eso me parece que quedarse solo con China no es buena idea. China recién está aprendiendo a hacer estas cosas. Los alemanes, los franceses, los canadienses, los norteamericanos y los japoneses tienen mucha experiencia en esto y vale la pena que el país busque nutrirse de lo mejor.

¿Empresas con años de experiencia y gobiernos jóvenes o inexpertos en la materia no incrementan el riesgo para el ciudadano?

No necesariamente. Los marcos regulatorios y las capacidades y destrezas para armar bien las cosas son fáciles de entender y de importar. Si usted se sienta una semana con los especialistas chilenos que ya tienen 30 años haciendo esto, va a aprender todo lo que ellos aprendieron en este tiempo. Lo que sí va a hacer falta es voluntad política para armar bien el marco legal y regulatorio y la unidad que administre los contratos de PPP. E incluso es necesario tener otra unidad independiente que les dé seguimiento, no con propósitos de ser un policía, sino con la finalidad de seguir aprendiendo.

Lo que sí va a hacer falta es voluntad política para armar bien el marco legal y la unidad que administre los contratos de PPP. E incluso es necesario tener otra unidad independiente que les dé seguimiento.

Si los mimos que hicieron los contratos, se evalúan a sí mismos, vana tender a evaluarse bien. Entonces es bueno separar la contratación, la licitación y el manejo de contratos, de la evaluación ex-post de cómo nos fue, que no es tampoco un trabajo de auditoría gubernamental.

En el caso británico, el Parlamento publicó a comienzos de este año una revisión de la experiencia de PPPs de los últimos creo que 20 o 30 años y llegaron a la conclusión de que en materia de hospitales en particular les habían terminado saliendo sustancialmente más caros.

Más caros que hacerlos con plata pública, sí. Es correcto. Por eso creo que es mejor hacer evaluaciones constantemente porque el proceso es, como dirían los estadounidenses, de '"learning by doing". Por eso el sistema de PPP debe montarse con una unidad de aprendizaje para ir optimizando constantemente el proceso. De lo contrario, haces una evaluación cada 30 años y te topas con estas sorpresas. 

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